به‌گزارش میراث آریا، گزارش حاضر با بررسی مهمترین ضرورت‌های تدوین لایحه و با نگاهی اجمالی به کلیات، به تشریح آن پرداخته است.

ضرورت تد‌وین قانون اهد‌اف، وظایف واختیارات وزارت میراث‌فرهنگی، گرد‌شگری وصنایع‌د‌ستی

الزام قانونی؛ براساس تبصره «۲ » قانون تشکیل وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مصوب ۲۴/۰۴/۱۳۹۸ این دستگاه موظف به ارائه تغییرات در شرح وظایف خود برای تصویب در مجلس شورای اسلامی ظرف مدت حداکثر یک سال بوده است.

ضرورت تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارات دستگاه و جلوگیری از تعارضات بین دستگاهی؛ یکی از معضلات روزمره وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی درگیری با دستگاه‌هایی اســت که دارای فعالیت‌های مشترک با حوزه‌های میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی هستند. مواردی مانند دریافت تعامل با ســازمان حفاظت محیط زیست و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشــور در مورد ثبت میراث طبیعی، مجوزهای فعالیت در حوزه‌های گردشگری و صنایع‌دستی، مجوز برگزاری رویدادهای مرتبط با این حوزه‌ها، ازجمله محل‌های مناقشات بین دستگاهی به شمارمی‌روند. این درحالی است که قانون با تصریح وظایف و اختیارات وزارتخانه می‌تواند از هرگونه تزاحم و تعارض بین‌دستگاهی احتمالی جلوگیری کند. استمرار فعالیت‌های وزارتخانه با ساختار یک سازمان غیرکارآمد و چالش‌زا خواهد بود.

پیش‌نیاز ایجاد ساختار جدید؛ مسلما سازمان میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به وزارتخانه، اقتضائات ساختاری جدیدی را میطلبد. این درحالی است که بدون وجود قانون شرح وظایف و اختیارات دستگاه، امکان استقرار ساختار و تشکیالت جدید نخواهد بود.

ظهور مسائل جدید؛ بروز موضوعات جدیدی همچون فعالیت‌های دانش‌بنیان یا تجارت الکترونیک، ضرورت ترسیم جایگاه حقوقی وزارتخانه برای برخورد متناسب با فعالیت‌های سه حوزه میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در قالبی جدید را  پُررنگ می‌سازد.

ضرورت تبیین ارتباط با بدنه غیردولتی فعال؛ بخش قابل توجهی از فعالان هر سه حوزه میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی از بدنه غیردولتی هستند. علاوه بر این، ضرورت نقش‌آفرینی بخش خصوصی در این حوزه‌ها، نیز بر کسی پوشیده نیست. در این میان، چارچوب وظایف و اختیارات دولت در تعامل با بخش غیردولتی باید به وضوح توسط ابزار قانون مشخص شود.

 توجه به نیازهای جامعه؛ توجه به تسهیل سفر به صورت همگانی و عادلانه و در جهت نشاط‌بخشی اجتماعی بند «۵» ماده ۴ یا ارائه آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزش‌های میراث‌فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع‌دستی و هنرهای سنتی بند  ۳۷ ماده ۴ ازجمله مواردی است که نشان از توجه به نیازهای اجتماعی در حوزه‌های سه‌گانه وزارت دارد.

توجه به ظرفیت‌های بخش غیردولتی؛ در نظرگیری ظرفیت‌های بخش غیردولتی موضوعی است که در اسناد و قوانین متعددی مانند سیاست‌های کلی اصل چهل وچهارم، قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم‌بخشی از مقررات مالي دولت مصوب سال ۱۳۹۳، قانون رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقای نظام مالی كشور مصوب سال ۱۳۹۴ و… همواره مورد تأکید بوده است. موضوع مهمی که در متن لایحه نیز مورد توجه بوده است. محورهایی نظیر تأسیس و فعالیت تشکل‌های حرفه‌ای تبصره «۱» بند «۷» ماده ۴ سازمان‌های مردم‌نهاد بند «۹» ماده۴ ،  جلب مشارکتهای غیردولتی  بند ۲۰ ماده ۴ جلب سرمایه داخلی و خارجی بند ۱۹ ماده ۴ ارائه مشوق‌ها و جوائز به فعالین صنعت بند۱۷ ماده ۴ اجازه بهره‌برداری از مالک و بناهای تاریخی غیرنفیس بند ۱۱ ماده ۴ همگی نشان از توجه تدوین‌کنندگان متن پیشنهادی نسبت به ظرفیت‌های بخش غیردولتی دارد.

توجه به اقتضائات نوظهور؛ لایحه پیشنهادی به موضوعات نوظهوری همچون فناوری‌های نوین، کسب وکارهای دانش‌بنیان بند۲  ماده ۴ و تجارت الکترونیک  بند ۷ ماده ۴ توجه داشته است. این درحالی است که بعضا ضرورت توجه به این موضوعات در قوانین پیشین مدنظر نبوده است. برای مثال قانون جهش تولید دانش بنیان مصوب ۳۱/۰۲/۱۴۰۱ اخیرا به تصویب رسیده  است که در قانون مزبور به وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در جایگاه سیاست‌گذار دو شاخه از صنایع خالق – گردشگری و صنایع‌دستی توجهی نشده است. متن پیشنهادی حاضر می‌تواند رافع این مسئله باشد.

توجه به ابهامات و تعارضات بین دستگاهی؛ لایحه حاضر با تصریح بر مواردی که محل اختلاف بوده است از تعارضات بین‌دستگاهی جلوگیری می‌کند. برای مثال صدور مجوز ایجاد بهره‌برداری، تمدید لغو و نظارت بر تأسیسات و فعالیت‌های گردشگری و صنایع‌دستی (بند «۷» ماده (۴)) یا صدور مجوزهای برگزاری رویدادها، جشنواره‌ها و نمایشگاه‌ها (بند «۱۴» ماده (۴) )

توجه به تعاملات و ظرفیت‌های بین‌المللی؛ لایحه مورد بحث ضمن توجه به دغدغه‌های داخلی در سه حوزه میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی داشته تا ظرفیت‌ها و سازوکارهای تعاملی بین‌المللی را نیز مورد توجه قرار دهد.  برای مثال گسترش تعاملات فرهنگی گردشگری با ملل و اقوام گوناگون به ویژه کشورهای حوزه فرهنگی و تمدنی ایران و مسلمانان جهان با رعایت اصل هفتاد و هفتم قانون اساسی (بند ۶» ماده (۴))، معرفی و بازاریابی جاذبه‌ها در سطح بین‌المللی بند «۱۳» ماده (۴))، اقدامات حقوقی و قانونی بین‌المللی جهت شناسایی و استرداد اموال و آثار فرهنگی- تاریخی ایران بند (۲۲) ماده (۴)) از جمله این موارد به حساب می‌آیند.

تعیین تکلیف برخی موارد مبهم و مسکوت در قوانین پیشین؛ توجه به مواردی که در قوانین پیشین مغفول مانده یا تصریح نشده است نظیر احتساب یگان حفاظت وزارت به‌عنوان ضابط خاص قضایی (بند «۴۳» ماده (۴)) یا تهیه آیین نامه اعطای اراضی معوض به مالکان اراضی واقع در عرضه و حریم آثار ملی تبصره) بند (۴۶» ماده (۴)) از جمله نکات مثبت دیگر این لایحه به شمار می‌رود.

انطباق مفاد با اسناد بالادستی موجود و تصریح جایگاه این اسناد در برخی مواد؛ رویکردهای موجود در اسناد بالادستی در حوزه‌های میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در مفاد مورد بحث مستتر است. برای مثال در بند «۹» سیاست‌های کلی اشتغال ابلاغیه سال (۱۳۹۰) به استفاده بهینه از ظرفیت‌های اقتصادی گردشگری تأکید شده است. در الگوی ایرانی اسلامی پیشرفت ابلاغیه سال ۱۳۹۷، «گسترش قطب‌های گردشگری مورد توجه قرار گرفته است. در اسناد اخیر نظیر بند ۱۷۰سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه نیز مقام معظم رهبری (مدظله) به صراحت بر «توسعه گردشگری» و «ترویج صنایع‌دستی» تأکید داشته‌اند. مواردی که در بند «۳» ماده (۳) لایحه پیشنهادی نیز ملحوظ است توسعه پایدار و جامعه محور گردشگری مبتنی بر ارزش‌های ایرانی اسلامی و ظرفیت‌های متنوع کشور از جمله میراث‌فرهنگی- تاریخی، طبیعی، صنایع‌دستی و هنرهای سنتی علاوه بر این، در برخی موارد همچون بندهای «۱» و «۲» جزء «الف» ماده (۵) به صراحت بر رعایت اسناد بالادستی همچون سند ملی آمایش سرزمین و برنامه پنج ساله توسعه اقتصاد اجتماعی و فرهنگی کشور تأکید شده است.

توجه به تولید محتوای مرتبط با سه حوزه؛ نظر به جریان‌سازی‌های متخاصم و افزایش ایران‌هراسی در عرصه بین‌المللی امروزه ضرورت توجه به تصویر‌سازی مثبت و انجام تبلیغات در عرصه‌های مختلف بیشتر احساس می‌شود. علاوه بر این، تولید محتوا در عرصه داخلی نیز به جهت آگاهی‌بخشی و انسجام‌دهی به جامعه حائز اهمیت است. لایحه مورد بحث مفادی در ارتباط با این موضوع پیش‌بینی کرده است. برای مثال در بند «۱۶» ماده (۴) بر حمایت از تأمین تولید و توزیع و انتشار انواع محتوا با موضوع میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در حوزه داخلی و خارجی تأکید شده است. یا بند «۱۳» همین ماده که بر معرفی جاذبه‌های میراث‌فرهنگی و گردشگری در سطح ملی و بین‌المللی تأکید دارد.  توجه به آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزش‌های میراث‌فرهنگی طبیعی، گردشگری، صنایع‌دستی و هنرهای سنتی در بند «۳۷» ماده (۴) نیز مثالی دیگر است.

 توجه به ایجاد هماهنگی بین‌دستگاهی؛ توجه به جایگاه دستگاه‌های دیگر در تحقق برخی از وظایف قانونی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی ضروری است لایحه پیشنهادی در بندهای با موضوعات دارای مرز مشترک بین‌دستگاهی، بر ضرورت این همکاری‌ها تأکید دارد. برای مثال در موضوع ارائه مشوق‌های صادراتی همکاری با وزارت صنعت، معدن و تجارت بند «۱۷» ماده (۴)) طرح شده است. در ارتباط با موضوع رتبه‌بندی مشاوران پیمانکاران و کارشناسان حقیقی و اشخاص حقوقی نیز همکاری با سازمان برنامه و بودجه کشور مورد توجه قرار گرفته است (بند ۱۲» ماده (۴)).

توجه به رویکرد پیشگیرانه از وقوع جرم؛ مسلماً پیشگیری از وقوع جرم نسبت به تأکید بر مجازات مجرم، به مراتب هزینه مالی و اجتماعی کمتری را به بار خواهد آورد. موضوعی که در لایحه اخیر به شکل قابل توجهی به آن توجه شده است. برای مثال در بند ۲۵۰ ماده (۴)) اقدامات پیشگیرانه در تخلفات در زمینه میراث‌فرهنگی مورد توجه است. در بند ۲۶ همین ماده نیز همکاری برای پیشگیری از وقوع جرائم علیه گردشگران مدنظر قرار گرفته است.

جمع بندی و پیشنهادها

اهمیت تدوین شرح اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث‌فرهنگی گردشگری و صنایع‌دستی به جهت الزام قانونی، لزوم تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارات دستگاه برای جلوگیری از تعارضات بین‌دستگاهی تقابل با مسائل جدید نوظهور و ارتباط موثر با بدنه غیر دولتی فعال، بسیار واضح و روشن است. تبدیل این لایحه به قانون اهداف و وظایف وزارت میراث‌فرهنگی گردشگری و صنایع‌دستی، امکان ایجاد ساختار جدید برای این دستگاه را تسهیل خواهد ساخت اگر چه می‌توان برای متن پیشنهادی حاضر مجموعه‌ای از نقاط قوت و ضعف عنوان کرد لایحه مذکور به واسطه آنکه به اقتضائات نوظهور، ظرفیت‌های بخش غیر دولتی، تعاملات و ظرفیت‌های بین‌المللی و همچنین اسناد بالادستی توجه دارد ابهام‌ها و تعارضات بین‌دستگاهی و موارد مبهم و مسکوت مانده قوانین پیشین را بر طرف کرده و همچنین رویکرد پیشگیرانه و هماهنگ‌ساز بین دستگاهی دارد دارای قوت است اما به واسطه اینکه مواد و بندهای لایحه دارای بهم ریختگی، تکرار و تشابه است. در برخی تعاریف ابهام وجود دارد و فاقد توجه کافی به برخی تعارضات قانونی است متن لایحه نیازمند بازنگری است. همچنین از آنجا که محتوای بندها رویکرد صحیحی نسبت به اصل هشتادوسوم قانون اساسی ندارد این لایحه دارای ضعف است. در جمع‌بندی نظر به اهمیت تصویب لایحه پیشنهادی و با توجه به نقاط قوت لایحه شده، نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس بر تصویب کلیات لایحه پیشنهادی و تدقیق و تصحیح جزییات آن است.

در این میان، ساختاری جدید برای رفع بهم ریختگی به وجود آمده در مورد جداسازی وظایف و اختیارات به تفکیک سه حوزه و اشتراکات آنها لازم است. همچنین پیشنهاد می‌شود در محتوای تعاریف و اصطلاحات به کار رفته موضوعات تخصصی مرتبط با وزارت (مثل نگرش به اصل هشتاد و سوم قانون اساسی اصلاحاتی صورت گیرد متعاقباً دو گزارش در خصوص جزییات لایحه و استدلال پیرامون هر یک از مغاد آن تدوین و منتشر خواهد شد.